Подготовительные материалы к всероссийской конференции гражданских организаций

Часть 4

МИРНЫМ ПЕРЕГОВОРАМ В ЧЕЧНЕ

НЕТ РАЗУМНОЙ АЛЬТЕРНАТИВЫ

Заявление Российского Общенационального Комитета

«За прекращение войны и установление мира в Чеченской Республике»

Недели после "референдума" в Чечне принесли не мир, а расширение боевых действий и прежде всего новые теракты, совершенные “живыми бомбами” - террористами-самоубийцами.

Уже говорят о “палестинизации” чеченской войны - о перспективе многочисленных терактов против мирных граждан, совершаемых боевиками-самоубийцами, не подчиненными какому-либо ответственному командованию.

В рядах вооруженной оппозиции наряду с силами, подконтрольными Аслану Масхадову - легитимному политическому руководителю, исходящему из рациональных представлений о политическом урегулировании конфликта, с самого начала "второй чеченской войны" присутствовали радикальные группы религиозных экстремистов. И ранее были террористические акции смертников. Но бесчеловечная тактика федеральных сил толкает новых людей, движимых отчаянием и местью, в ряды экстремистов. Жестокие "зачистки" и действия “эскадронов смерти” за три года создали многотысячную армию потенциальных мстителей – питательную среду для этих радикальных сил. Все большая часть сепаратистов примыкакт к религиозным экстремистам. Политическое руководство сепаратистов все менее способно в целом удерживать боевиков в рамках классической партизанской войны.

Это можно было бы считать успехом многолетних усилий федерального руководства по “демонизации" президента Масхадова и его выталкиванию из политического процесса. Экстремисты не ставят себе вменяемых политических целей, на основе которых возможен компромисс. Очень скоро федеральная сторона не сможет найти партнера для диалога, даже если вдруг этого захочет. Более того, даже при начале политических переговоров федерального центра с руководством чеченского сопротивления, с высокой вероятностью можно будет даже ожидать всплеска террористической активности со стороны “непримиримых”.

Действия федеральных сил как будто специально направлены на провоцирование террора. Возобновились с прежней силой действия “эскадронов смерти”, приостановленные на несколько недель в ходе проведения "референдума", - люди снова исчезают. Возобновились и попытки принудительного выселения беженцев из Ингушетии. Все это показывает жителям Чечни тщетность надежд на то, что участие в голосование 23 марта обеспечит им хоть относительную безопасность. Проведенный в нарушение международного права и многих положений российского законодательства "референдум" продемонстрировал стремление федеральных властей “сжечь все мосты” на пути ко взаимным компромиссам с сепаратистами, и тем самым подорвал позиции умеренного, светского крыла вооруженной оппозиции.

При нынешнем развитии событий рано или поздно рубеж будет перейден, и стихийная сила террористов-смертников полностью изменит содержание войны. Эти люди готовы действовать самостоятельно, готовы погибнуть - и потому с легкостью сеют смерть и разрушения. И отечественный, и мировой опыт демонстрируют трагическую перспективу расползания террора из района конфликта. Стоит вспомнить, как легко вооруженный отряд Бараева проник в центр Москвы, и сколько людей из числа заложников "Норд-Оста" могло бы погибнуть, если бы боевики подорвали здание.

Выходом из чеченской войны могли бы стать прямые переговоры федерального центра с политическим крылом чеченского сопротивления и начало настоящего мирного процесса. Руководство сепаратистов неоднократно подтверждало готовность к мирным переговорам без предварительных условий.

Линия на продолжение "урегулирования" в Чечне, заявленная в ежегодном обращении Президента России к Федеральному Собранию - тупиковая в военном плане и бесплодная в плане политическом - ведет к катастрофе. Нынешняя политика в Чечне гарантирует десятилетия кровавой, изнурительной и разорительной войны. На каждом следующим этапе конфликт будет все труднее решить политическим путем. Ответственность за новые жертвы террористов Владимиру Путину придется взять на себя.

Необходимо подчеркнуть, что президент Чечни Аслан Масхадов через официальных представителей - Ахмета Закаева и Саламбека Маигова - осудил последние акции террористов-смертников и выразил соболезнования жертвам. Руководство России и политическое крыло чеченского сопротивления, Путин и Масхадов сегодня объективно должны стать союзниками в преодолении катастрофической радикализации войны.

Политическая инициатива сейчас находится у Кремля. Большинство населения России выступает за мирные переговоры (стабильно свыше 60% по данным ВЦИОМа). Федеральное руководство могло бы начать процесс мирного урегулирования, опираясь на мощную поддержку со стороны общества.

депутаты Государственной Думы РФ: Б.Б. Надеждин, С.А. Ковалев,

Ю.А. Рыбаков

Е.Г. Боннэр, Фонд Андрея Сахарова;

О.П. Орлов, Международное общество «Мемориал»

С.А. Ганнушкина, Общественный комитет «Гражданское содействие»;

Аркадий Ваксберг, Александр Ткаченко, Русский ПЕН-центр

Л.Д. Гудков, доктор философский наук;

И.Г. Яковенко, доктор философский наук;

Р.Н. Бадалов, председатель «Чеченского комитета национального спасения»;

Д.А. Бродский, Правозащитная группа «Обратная связь»;

Зулейхан Багалова, заслуженная артистка РФ;

А.А. Пионтковский, политолог;

Л.А. Пономарёв, Общероссийское движение “За права человека”;

Ю.В. Самодуров, директор Музея и общественного центра имени Андрея Сахарова

***

ДЕВЯТЬ ВОПРОСОВ ПРЕЗИДЕНТУ РОССИИ ВЛАДИМИРУ ПУТИНУ

Уважаемый г-н Президент! Мы скорбим по жертвам терактов в России. Нам омерзителен террор как самая чудовищная форма «коллективного наказания», как циничная расправа над беззащитными людьми.

Июльские теракты в Москве и теракт в Моздоке еще раз подтвердили, что чеченская война входит в российский быт. 7 июля, выступая на совещании в Кремле, Вы высказали несколько программных положений относительно ситуации в Чечне:

1. Чеченские боевики – это «наиболее опасная часть международной террористической паутины».

2. Во избежание новых многочисленных жертв «нельзя идти на поводу у террористов».

3. Главное средство борьбы – «выковыривать террористов из подвалов и пещер».

Существует ряд вопросов, ответы на которые мы вместе с множеством граждан России ждем от Вас как от Президента нашей страны и Главнокомандующего ее вооруженными силами. Одновременно эти вопросы и к обществу.

1. Россия, являясь участником мирного урегулирования на Ближнем Востоке, отнюдь не требует «выковыривать из подвалов и пещер» активистов даже таких ультрарадикальных организаций как «Исламский джихад», «ХАМАС», «ФАТХ», «Бригада мучеников Аль-Акса» и др. Напротив, весьма влиятельные государственные деятели, в том числе и в России призывают учитывать в мирном процессе позиции всех антиизраильских сил.

Почему Вы, господин Президент, отвергаете любую возможность переговоров с представителями политического руководства чеченских сепаратистов, в первую очередь – с Асланом Масхадовым, деятелем, никогда не ассоциировавшим себя с фундаменталистскими течениями, светским политиком гораздо более умеренных взглядов, чем даже Ясир Арафат?

2. Российская дипломатия и Вы лично, господин Президент, неоднократно и искренне приветствовали выполнение Джорджем Бушем, Жаком Шираком, Биллом Клинтоном, другими государственными деятелями роли посредников в урегулировании палестино-израильского конфликта. В прошлом российская дипломатия и Вы сами предпринимали настойчивые посреднические усилия в разрешении иракского конфликта.

Почему же, господин Президент, Вы категорически отказываетесь привлечь авторитетных посредников для переговоров об урегулировании уже почти 10-летнего военного конфликта в Чечне с нынешним политическим лидером чеченских сепаратистов Асланом Масхадовым?

3. За две войны с 1994 г. по 2003 г. в результате военных действий и террористических актов в Чечне по самым осторожным, минимальным оценкам и данным погибло и умерло от ран в госпиталях около 18 тысяч российских военнослужащих, убито и умерло от ран около 70 тысяч мирных жителей, - русских, чеченцев, лиц, других национальностей, убито и умерло от ран около 8000 бойцов чеченских вооруженных формирований.

Список жертв этой войны растет каждый день Вашего президентства.

Господин Президент, какое число российских военнослужащих и мирных граждан, погибших от военных действий, карательных операций и от действий террористов-смертников Вы сочтете настолько ужасающим, чтобы решиться начать переговоры о прекращении войны с противоборствующей стороной, с политическими лидерами чеченских сепаратистов?

4. Господин Президент, если уже четыре года не заканчивается вторая чеченская война, на чем основываются Ваши заверения, что федеральные силы способны в обозримом будущем добиться решительного разгрома чеченских сепаратистов?

5. В целях борьбы с чеченскими сепаратистами в России установлена почти полная монополия государственных СМИ и цензура на освещение войны в Чечне. Силовые ведомства осуществляют на территории Чечни карательные операции, политические убийства. Боевые действия вовсе не закончены, в горах и лесах федеральные войска по-прежнему применяют тяжелую артиллерию и бомбардировки с воздуха, подчас дело доходит до артиллерийских обстрелов окраин населенных пунктов.

Какие еще силовые действия Вы, господин Президент, планируете предпринять и какими еще полномочиями собираетесь наделить вооруженные силы, спецслужбы и правоохранительные органы, чтобы они могли обеспечить и гарантировать безопасность наших соотечественников от нападений чеченских сепаратистов и террористов-смертников в Чечне и за ее пределами?

6. Господин Президент, почему Вы считаете, что именно международные террористические центры, а не бессмысленная жестокость российских военных и спецслужб толкают мирных жителей в ряды сепаратистов и террористов-смертников?

7. По Вашему указу, господин Президент, в марте 2003 года, фактически в условиях войны, в Чечне был проведен так называемый референдум по Конституции Чеченской Республики, который, как все знают, не привел к прекращению действий ни российских военнослужащих, ни чеченских сепаратистов, и не прекратил гибель мирных жителей от рук враждующих сторон. Недавно своим Указом Вы назначили на октябрь выборы президента Чеченской Республики, которые пройдут в тех же условиях, что и референдум, без согласия политических лидеров чеченских сепаратистов признать эти выборы.

Почему Вы, господин Президент, считаете, что назначенные Вами выборы президента Чечни явятся «шагом на пути политического урегулирования», приведут к стабилизации положения и к прекращению войны в Чечне?

8. Война в Чечне, как «черная дыра», поглощает миллиарды рублей. Финансовые потоки на восстановление Чечни уходят в никуда, войска разлагаются нелегальным нефтяным и оружейным бизнесом, мародерством и поборами с населения. Средства на оплату войны собираются с российских налогоплательщиков и не показываются в бюджете России.

Каковы расходы на войну в Чечне за то время, что Вы являетесь Президентом? Падают ли они или растут с течением времени? Назовите эти расходы.

9. Господин Президент, в свое время Вы заявили, что для России обеспечение ее безопасности от действий террористов с территории Чечни важнее, чем вопрос статуса Чеченской Республики. Известно, что руководство чеченских сепаратистов предлагает мирный план («план Ахмадова»), предусматривающий временное создание на территории Чечни международной администрации ООН и разоружение чеченских сепаратистов, – при условии размещения в Чечне контингента международных миротворческих сил.

Почему, господин Президент, Вы категорически отказываетесь от переговоров с политическим руководством чеченских сепаратистов на основе этого или любого другого мирного плана, включающего авторитетное международное посредничество, демилитаризацию Чечни, её социально-экономическое восстановление и гарантии безопасности населения?

Людмила Алексеева, председатель Московской Хельсинкской группы;Артур Аристакисян, кинорежиссёр; Зулейхан Багалова, директор Центра исследований и популяризации чеченской культуры «ЛАМ» (г.Грозный);Руслан Бадалов, Председатель общественного движения «Чеченский Комитет национального спасения»;Леонид Баткин, историк культуры;Андрей Битов, писатель;Елена Боннэр, председатель Фонда Андрея Сахарова; Вадим Белоцерковский, публицист;Дмитрий Бродский, директор Московской Независимой Общественной библиотеки;Аркадий Ваксберг, писатель;Георгий Владимов, писатель;Светлана Ганнушкина, Председатель общественной организации «Гражданское содействие»,Алла Гербер, писатель, Президент Фонда «Холокост»;Лидия Графова, Председатель Международного общественного движения «Форум переселенческих организаций»; Лев Гудков, доктор философских наук, член Российского Общенационального комитета «За прекращение войны и установление мира в Чеченской Республике»; Евгений Ихлов, публицист;Владимир Кара-Мурза, историк;Сергей Ковалев, депутат Государственной Думы РФ;Яков Кротов, священник; Александр Любославский, редактор журнала «Защита прав и свобод человека»;Владимир Ойвин, правозащитник, член Инициативной группы «Общее действие»;Андрей Пионтковский, политолог; Лев Пономарев, Исполнительный директор Общероссийского общественного движения«За права человека»;Юлий Рыбаков, депутат Государственной Думы РФ;Юрий Самодуров, директор Музея и Общественного центра имени Андрея Сахарова;Александр Ткаченко, писатель, член Российского общенационального комитета «За прекращение войны и установление мира в Чеченской Республике»;Артемий Троицкий, культуролог;Николай Храмов, председатель Российского отделения Транснациональной Радикальной партии;Эрнст Черный, Председатель общественной организации «Экология и права человека»;Виктор Шендерович, писатель; Игорь Яковенко, доктор философских наук, член Российского Общенационального комитета «За прекращение войны и установление мира в Чеченской Республике» (Опубликовано в «Новой газете» 28 августа 2003 года)

***

ОБРАЩЕНИЕ ГРАЖДАНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ЧЕЧНИ К РОССИЙСКИМ ПРАВОЗАЩИТНИКАМ

Добрый день!
Как мы поняли из разговоров с москвичами и письма Светланы Ганнушкиной, у вас в пятницу была встреча, на которой вы обсуждали наше письмо "Участие или соучастие?", возможность работы по "выборам" 5 октября, и различные варианты организации этой работы. Светлана Ганнушкина поставила перед нами ряд вопросов, которые, в свою очередь, вызывают вопросы у нас.
***
Во-первых, правильно ли мы поняли, что, согласившись с призывом: "Внимательно следите за тем, что происходит, но не освящайте своим официальным присутствием предстоящий фарс", вы, похоже, решили сосредоточиться непосредственно на действиях в день 5 октября? Понимаете ли вы, что тем самым на четвертом году грязной войны и грязных политических игр вы готовы признать "презумпцию невиновности" власти, готовы дать ей индульгенцию, отпущение всех ранее совершенных грехов?
Если так - то да, можно исходить из того, что эти выборы МОГУТ быть честными - и попытаться пересчитать голоса. Пытаться ловить нарушения в день голосования, исходя из пословицы: "не пойман - не вор". То, что не сможет быть охвачено контролем, автоматически признается "чистым". И если при массированном присутствии участников мониторинга (ранее именовавшихся наблюдателями) не удастся наблюсти заметные нарушения (все равно, почему) - то выборы признаются честными.
Нам кажется, что уже сегодня можно и должно исходить из противоположного: "выборная" кампания не будет чистой ни при подготовке "голосования", ни при его "проведении", ни при "подсчете" голосов. А раз так, сосредотачивать все силы на дне 5 октября - неверно.
*
Во-вторых, правильно ли мы поняли, что, восприняв, как руководство к действию, призыв: "Внимательно следите за тем, что происходит, но не освящайте своим официальным присутствием предстоящий фарс", вы намерены не просто "следить" за намеченными на 5 октября события, но подключить к этому очень большую группу наблюдателей - то ли сто, то ли пятьсот человек?
Кажется, ясно: мы призывали к бойкоту. И вы предлагаете "Всеобщий контроль за бойкотом"?
Знаете, маленькая группа сотрудников ОБСЕ в марте настаивала на том, что ведет мониторинг условий проведения референдума, а не наблюдение - но само их присутствие среди наблюдателей от СНГ и им подобных в день голосования было всеми откомментировано как наблюдение. Вам кажется, что вы-то сумеете доказать обратное? Массированный приезд наблюдателей (мониторов?) будет назван наблюдением, и возразить вам не дадут, сколько бы вы не повторяли, что эта акция - мониторинг, а не наблюдение.
Если вы привезете большую группу людей, даже не назвав их "наблюдателями", их так назовут по телевидению, общероссийскому и местному. И что вы приехали поддержать выборы, тоже скажут. И кто потом объяснит боевику, жмущему на курок - или приводящему в действие взрыватель, что это не так, что ваши представители - не соучастники выборной кампании?
Отдельный вопрос - формальное участие в кампании по мониторингу Комиссии по правам человека при Президенте России. Возможно, соответствующие "корочки" и мандаты облегчат работу, по крайней мере - попадание в избирательные комиссии, на участки и т. п. Но получить такие мандаты, во-первых, вряд ли удастся - при сохранении позиции формального неучастия в официальном наблюдении. И даже если на бумаге будет зафиксирована такая - согласитесь, весьма странная для президентской Комиссии - позиция, то в другом помещении администрации того же Президента - в кабинете Сергея Ястржембского - это будет подано однозначно: "официальные и формальные наблюдатели, без какого-либо сомнения". Эта позиция, растиражированная СМИ, вряд ли не добавит безопасности участникам мониторинга.
То же самое можно сказать и про федеральную охрану. Для начала заметим: ее могут пообещать, а потом не дать и - под этим предлогом - никуда не выпустить. Но если охрану все же дадут, это не прибавит безопасности. Охрана привлекает внимание, и как объяснить боевикам, что эти охраняемые люди - не личные посланцы Путина?
*
В-третьих, правильно ли мы поняли, что, наш призыв: "Внимательно следите за тем, что происходит, но не освящайте своим официальным присутствием предстоящий фарс" вы восприняли как приглашение большого числа участников мониторинга?
Каждый гость - посланец Аллаха, гостей на Кавказе любят. Даже если вы скажете, что приедут не пятьсот, а пять тысяч друзей - у кого вырвется "нет"? Никто, конечно, вам не скажет: нет, не приезжайте! Но кавказское гостеприимство также означает ОТВЕТСТВЕННОСТЬ за гостя - за его безопасность и жизнь. Кто сегодня может за это поручиться? За последние четыре года в Чечне исчезли либо погибли тысячи и десятки тысяч человек. Это горькая правда: мы не можем обеспечить свою собственную безопасность. Те российские правозащитники, кто работал в Чечне - они тоже рискуют.
Или вы думаете, что мы сможем дать отдельное персональное сопровождение каждой группе правозащитников из России? Да, нам очень хотелось бы, чтобы в Чеченской Республике были сотни и тысячи активистов-правозащитников, которые смогли бы это сделать. Но тогда бы, наверное, мы не звали бы вас. Тогда бы мы не только смогли бы сами контролировать эти "выборы" - тогда не было бы ни этого фарса, ни этой войны, ни межвоенного хаоса. Потому что тогда мы - те, кого можно называть "гражданским обществом" Чечни - сумели бы не допустить этой катастрофы.
Нет, может быть, кто-то и присылал предложение привести как можно больше людей и даже говорил, что их безопасность будет обеспечена. Кто-то, но не мы. Может быть, кто-то из кандидатов? Каждый чеченец - сам себе президент, а скромность не относится к числу кавказских добродетелей. Вряд ли стоит слишком доверять нашим политикам, включившимся в выборную гонку.
*
Наконец, разве у вас есть эти сотни человек, прошедшие через две школы - во-первых, школу многих наблюдений на разных выборах, и, во-вторых, школу работы в "горячих точках"? Может быть, они по одному или маленькими группами уже работали в Чечне? Мы их всех видели все предыдущие годы - и потому полагаем, что людей этих не так много.
Если вы планируете массированное наблюдение, и то ли сто, то ли пятьсот человек приедут из России, то, очевидно, большинство этих людей окажутся в Чечне впервые. Если даже предположить, что мы смогли сосредоточиться на совместной с ними работе, то обеспечение их безопасности, отслеживание их перемещений, координация их работы этих людей заменит саму работу. На днях по всей Чеченской Республике связь отключили. Если это произойдет в ходе работы большой группы в республике, возникнет неизбежная неразбериха. И даже без этого - при массированном дружеском десанте целью станет не мониторинг, а обеспечение безопасности тех, кто приехал этот мониторинг проводить. И это в лучшем случае.
В худшем случае - гибель или исчезновение хотя бы одного из наблюдателей стало бы чрезвычайным происшествием, горем и позором. После наблюдения на выборах 1997-го - в совсем других условиях - исчез один человек.
Теперь все те, кто приедет контролировать в день голосования, окажутся под двойным или даже тройным прессом. Во-первых, "кадыровцев", которые, уже сегодня ясно, постараются победить любой ценой; для них любой наблюдатель - враг. Во-вторых, боевиков, которые - и это также ясно - попытаются выборы сорвать любой ценой, и наблюдатели для них вряд ли будут чем-то отличаться от остальных участников предвыборной суеты. В-третьих, "федералов", которые, наоборот, постараются любой ценой не допустить срыва "выборов" - для них наблюдатели (как их ни называй) будут несомненной помехой.
И помните: каждый раненый, убитый, пропавший наблюдатель будет объявлен жертвою боевиков
- и сослужит хорошую службу господам Шабалкину и Ястржембскому.
***
Что же делать? По нашему общему мнению, по числу нарушений день голосования вряд ли будет отличаться от прочих дней. И мониторинг нужно вести в ходе всей "предвыборной" кампании. Время уже упущено, кампания началась. И чем раньше мы начнем такую работу, тем больше от нее будет пользы.
Мониторинг - большая работа, которая не под силу какой-либо одной организации, местной, российской или международной. Это не под силу и какой-либо местной коалиции. Весной "Мемориал" вел мониторинг референдума. "Мемориальцы" теперь, как и мы, убеждены - теперь это можно сделать только силами (пусть неформальной) коалиции организаций, в которой взаимодействовали бы и мы, и наши московские партнеры, "Мемориал" и Московская Хельсинкская Группа. Результата нужно добиваться не числом, а умением.
Именно такой помощи мы от вас ждем. Именно такую помощь мы будем благодарны принять.

Список лиц и организаций, подписавших настоящее заявление

1. Либкан Базаева - Общественная Организация "Женское Достоинство";
2. Магомед Мусаев - Общественная Организация "Зов Предков";
3. Кока Хачукаева - Правозащитная Организация "Боль матерей Чечни";
4. Ширвани Гунаев - Международный объединенный комитет беженцев из Чечни;
5. Тамара Гузуева - Общественная Организация "Лик будущего" (Чечня-Ингушетия);
6. Рамзан Дидаев - Общественная Организация "Лига прогрессивных сил Чеченской Республики";
7. Леча Ильясов - Общественный Центр "Латта";
8. Изруддин Алдамов - Общественная Организация "Ламанан Шовда";
9. Тимур Алиев - Межрегиональная Общественная Организация "Институт Т. Алиева";
10. Руслан Бадалов - Региональное Общественное Движение "Чеченский Комитет Национального Спасения", Национальный Олимпийский Комитет Чечни;
11. Бауди Дудаев - Общественная Организация "Союз вынужденных переселенцев из Чеченской Республики";
12. Зарман Махаджиева - Правозащитная Организация "Нийсо";
13. Мурад Нашхоев - Независимый Консультативный Совет;
14. Зулай Багалова - Культурный Центр "ЛАМ", заслуженная артистка РСФСР
15. Матэ Цихесашвили - Комитет по розыску людей, пропавших без вести;
16. Лема Шахмурзаев - Институт политической культуры "ЛАМАСТ";
17. Тоита Юнусова - Чеченское отделение Межрегиональной Миротворческой Организации "Эхо Войны" - Назрань;
18. Зайнап Гашаева - ММО "Эхо войны";
19. Мадина Магомадова - Ассоциация "Матери Чечни за мир";
20. Майя Шовхалова - Общественная организация "Иберия".
21. Фатима Газиева - Сопредседатель Союза женщин Северного Кавказа
22. Магомед Мусаев - Союз юристов Чеченской Республики
23. Тамара Калаева - Независимый Чеченский Информационный Центр
24. Яха Тайзулаева - Общественное Организация "Умма"
25. Дик Альтемиров - Ассамблея общественно - политической партий движения ЧРИ
26. Кока Сардалова - Руководитель Общественной Организации "Нохчин Наной" (Матери Чечни)

25 августа 2003 г. г. Назрань, Республика Ингушетия

***

ПРАВОЗАЩИТНИКИ НЕ ДОЛЖНЫ ПОДДЕРЖИВАТЬ ИЛЛЮЗИЮ ЗАКОННОСТИ ВЫБОРОВ "ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ" В ОКТЯБРЕ 2003 ГОДА

Обращение Инициативной группы «Общее действие»

На территории Чеченской Республики восьмой год идут боевые действия, население Чечни живет в условиях фактического военного положения. В последние два года к этому добавился террор кадыровских "охранников", ставший для жителей не менее опасным, чем произвол российских военных и террористические акты и вылазки.
Мы убеждены, что в такой обстановке назначенные на 5 октября 2003 года выборы "первого президента Чеченской Республики" столь же незаконны, как и проведенный в марте "конституционный референдум". Российское законодательство и международное право прямо запрещают проведение голосования на территории, охваченной боевыми действиями, фактически в условиях чрезвычайного положения, в ситуации, когда существенно ограничиваются возможности для свободного волеизъявления граждан.
Кроме того, невозможно серьезно говорить о легитимности голосования, призванного определить на многие годы судьбы Чеченской Республики, до того времени, когда в таком волеизъявлении смогут принять участие те граждане разных национальностей, которые покинули ее за последние 12 лет и желают в нее вернуться в условиях безопасности.
20 августа представители 28 чеченских общественных организаций обратились к российской и международной общественности с призывом "не придавать своим участием видимость чистоты грязному действу", не освещать своим присутствием предстоящий фарс, не стать соучастником преступления. В обращении указывается, что в Чечне не выполнено ни одно из сформулированных Советом Европы условий для свободных выборов, поэтому представители неправительственных организаций должны не дать себя обмануть, участвуя в контроле над выборами в Чечне.
Мы разделяем озабоченность чеченских общественных организаций, считающих, что любое направление неправительственными организациями наблюдателей, особенно через официальные структуры, недопустимо, так как создает видимость легитимности этих выборов
Участники Инициативной группы "Общее действие" выражают огромную озабоченность попытками власти использовать авторитет правозащитного сообщества для создания иллюзии законности назначенных на 5 октября 2003 года выборов "первого президента Чеченской Республики".
Мы видим особую опасность проведения выборов в Чечне в том, что в нынешних условиях они создают дополнительные политические и юридические препятствия для начала реального процесса мирного урегулирования и провоцируют эскалацию военных действий.
С учетом всех этих обстоятельств, мы призываем представителей российской общественности, особенно правозащитников, не участвовать в качестве официальных наблюдателей на октябрьских выборах в Чечне. Во время избирательной кампании и выборов, те из нас, кто работает в Чечне, будут продолжать следить за нарушениями прав человека в Чечне и граничащих с ней регионах.
Мы считаем, что волеизъявление граждан Чеченской Республики должно происходить только после прекращения военных действий и добровольного возвращения значительной части вынужденных переселенцев, в рамках общего мирного процесса, с учетом мнения основных общественных сил республики, в том числе и политического руководства сепаратистов.

А.В.Бабушкин, Комитет "За гражданские права"; Е.Г. Боннэр, Фонд Андрея Сахарова;
Л.В. Вахнина, правозащитник; С.А.Ганнушкина, Сеть "Миграция и право"; Л.И. Графова, Международное общественное движение "Форум переселенческих организаций"; В.М. Гефтер, Л.С. Левинсон, Институт прав человека; С.А. Ковалёв, депутат Государственной Думы РФ; М.Н. Ланда, правозащитник;
В.Н. Ойвин, правозащитник; Л.А. Пономарёв, Движение "За права человека"; Ю.В. Самодуров, Музей и Общественный центра имени Андрея Сахарова; С.Е. Сорокин, Движение ненасилия; Э.И.Черный, "Экология и права человека"; священник Глеб Якунин, Комитет защиты свободы совести

Сентябрь 2003 года

***

Секция «Гражданское общество, местное самоуправление и административная реформа»

Материал С.В. Валькова представлен членом Оргкомитета Л.А Пономаревым

О необходимости выполнения Европейской хартии местного самоуправления

«Человек раб потому, что свобода трудна, рабство же легко»

Н.Бердяев

«Истинный лозунг истинной демократии – не «Пусть это сделает правительство», а «Дайте нам это сделать самим».

Д.Эйзенхауэр

«За закон народ должен биться как за городскую стену»

Гераклит

1. О современной истории местного самоуправления

Система и структура органов местного самоуправления Российской Федерации в период с 1991 по 1993 год (в соответствии с законом 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР») были вполне демократичными и эффективными. На каждом уровне были представительные органы достаточно большой численности (от 25 депутатов в самых малых сельсоветах до 200 депутатов в областном центре), которые решали большое количество вопросов и чьи решения главы исполнительных органов (председатели исполкомов) могли не выполнять только в двух конкретных случаях: не соответствия законодательству и отсутствия финансирования. После роспуска Советов народных депутатов осенью 1993 года (Указом Президента РФ Б.Ельцина) все их полномочия перешли к главам соответствующих администраций. Затем по тем же Указам стали создаваться новые органы местного самоуправления. Однако, поскольку ВСЯ власть оказалась в руках глав администраций, они постарались (что вполне для них естественно) оставить ее у себя в максимальной степени и после создания новых представительных органов. Делалось это просто, поскольку все рычаги для написания выгодных им Уставов муниципальных образований были у глав в руках.

В результате практически во всех муниципальных образованиях Ивановской области (да и практически по всей России, кроме тех местностей, где вообще нет местного самоуправления) главы администраций получили право председательствовать на заседаниях представительных органов местного самоуправления и подписывать их решения, или хотя бы право подписывать их решения. Вето главы преодолевалось и преодолевается до сих пор квалифицированным большинством 2/3 голосов от установленного числа депутатов, при том, что глава, как правило, еще и входит в состав представительного органа с правом голоса. Естественно, что в таких условиях, написанные и принятые под руководством глав администраций Уставы муниципальных образований закрепили все, что было выгодно главам администраций для укрепления и абсолютизации их власти. Это, как правило, наличие главы муниципального образования, который командует одновременно и представительным органом и администрацией (исполнительным органом). При этом представительный орган имеет минимальную численность, в его составе зачастую оказывались служащие муниципальных органов и учреждений, что дополнительно гарантировало такому главе подчиненность ему представительного органа.

Когда депутатов мало, мала сфера их компетентности, ими легко управлять, как со стороны администрации, так и со стороны криминальных структур. Они и сами в таком случае легче могут вступить в сговор между собой и главой, договориться о разделе сфер влияния, финансировании нужных им проектов и т.п., причем в узком кругу это может остаться в секрете от избирателей, правоохранительных структур и т.п.

Принятый в 1995 году федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» практически не содержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органов местного самоуправления. В результате представительный орган может состоять из одного депутата, который одновременно может являться и главой муниципального образования. То есть он сам составляет бюджет, сам его вносит в совет, сам его утверждает, сам его исполняет, сам контролирует его исполнение (сам себя), сам утверждает отчет об исполнении самим собой этого бюджета! Абсурд! Но таков действующий закон №154-ФЗ! В результате реально есть муниципальные представительные органы, состоящие всего из пяти депутатов. Если один из них глава муниципалитета, то, сговорившись с двумя депутатами, они всё муниципальное образование (город, район) могут «поделить на троих».

Опыт также показывает, что реально активно и компетентно, в представительных органах работают примерно 5 – 10 % от числа депутатов. При малом числе депутатов затрудняется их избрание, в результате, людям компетентным, но не ангажированным, победить на выборах крайне сложно. Поэтому увеличение численности депутатов в нынешней ситуации, с учетом нашей практики и реалий является необходимым условием: борьбы с коррупцией, прозрачности деятельности органов местного самоуправления и повышения уровня их компетентности и компетенции.

Вступивший в силу в 1995 году федеральный закон № 154-ФЗ закрепил ситуацию, заложенную Указами 1993-го года. Гарантированные полномочия представительных органов составили всего несколько пунктов. Все остальное оказалось в руках глав муниципальных образований. По сути, закон № 154-ФЗ закрепил авторитарную структуру и систему органов местного самоуправления, сложившуюся после антиконституционного разгона демократически избранных советов в 1993 году.

2. О несоответствии законодательства РФ Европейской хартии местного самоуправления

Уже 5 лет, с присоединением России (в 1998 году) к Европейской хартии местного самоуправлении, федеральный закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устарел и не соответствует некоторым основополагающим положениям Хартии. В частности заложенному в статье третьей Хартии - определяющей само понятие местного самоуправления - принципу распределения полномочий и функций органов местного самоуправления:

«1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.»

Отметим, что установленный законом №154-ФЗ, (ст.16) статус главы муниципального образования, дает ему право возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления, то есть ставит это лицо выше представительного органа. Положения той же статьи 16 устанавливают, что глава муниципального образования может входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Такие нормы противоречат Европейской хартии местного самоуправления, ст. 3 которой прямо устанавливает, что право местного самоуправления «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.» У нас же сейчас исполнительные органы - главы администраций фактически руководят представительными органами - «хвост виляет собакой». Такая авторитарная система ведет к произволу действий администрации, ее бесконтрольности и, в частности, к неэффективному и произвольному расходованию бюджетных средств, что, в конечном счете, ведет к нарушению прав граждан. Наблюдается протекционизм в отношении отдельных фирм, предприятий, «карманных» средств массовой информации и, соответственно, восхваление этих глав в зависимой прессе. Прокуратура и суды, поддерживаемые главами, защищают и поддерживают их решения.

Считается общепринятым, что местное самоуправление должно формироваться, как правило, на локальных территориях, в границах населенных пунктов: городов, поселков, сел, - однако у нас в области этим принципом пренебрегают. Более того, до последнего времени в Уставе области предписывалось, что муниципальные образования устанавливаются в границах административных образований (районов) области. Лишь в мае 2000 года вступили в силу поправки к Уставу области разрешающие создание муниципальных образований в других границах (например, на меньших территориях: городах, поселках и т.п.).

Концептуально проблема в том, что федеральный закон № 154-ФЗ, опираясь на Конституцию РФ, вроде бы, дал право населению или представительным органам местного самоуправления самим определять структуру и систему органов местного самоуправления на местах и даже гарантировал (но всего лишь) наличие представительных органов. Однако, в остальном, он позволил, прямо прописав такую возможность через наличие всевластных глав местного самоуправления, установление авторитарной, недемократической по сути системы органов местного самоуправления.

Здесь надо четко понимать, что от декларируемого права граждан определять структуру муниципальных органов, до его реализации дистанция огромного размера. Ведь не граждане «вообще» будут писать Устав, например, города, а конкретные люди, те которым это больше всего надо. Более того, через кого написанный текст Устава можно внести на голосование населения или представительного органа? Кто будет подписывать или не подписывать решение о внесении текста Устава на референдум, или текст Устава принятый местным советом? Все тот же глава местного самоуправления, поскольку указы Б.Ельцина, а затем закон №154-ФЗ дали им это право. Как вы думаете, какое распределение полномочий в Уставах, в чью пользу: представительных органов или самих глав – подпишут эти самые главы? Ответ очевиден.

Простым по сути, но видимо слишком трудным для федеральной власти, решением проблемы, было бы привести законодательство о местном самоуправлении в полное соответствие с Европейской Хартией местного самоуправления. А именно, твердо установив верховенство представительных органов местного самоуправления, «которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Это потребовало бы просто ликвидации глав муниципальных образований как структурных и системных элементов местного самоуправления, это при нынешнем то их количестве и всевластии! Отметим, что ни Конституция РФ, ни Европейская Хартия не устанавливают и не требуют разделения «властей» на муниципальном уровне, разделения органов местного самоуправления на представительные и исполнительные и их равновесия. Отнюдь, Европейская Хартия требует наличия представительных органов избранных при соблюдении пяти конкретных принципов, и допускает наличие исполнительных органов, но (твёрдо указывает) подотчетных представительным органам. То есть устанавливает для местного уровня парламентскую, наиболее демократичную и прозрачную систему самоуправления. Это и понятно, именно на этом уровне принимаются решения, касающиеся непосредственного распоряжения: деньгами (местными финансами), муниципальной собственностью, земельными участками. Здесь устанавливаются местные налоги, тарифы, арендная плата и т.д. Здесь огромные соблазны коррупции, произвола и различных злоупотреблений властью.

Федеральная власть пошла по другому пути.

3. Каков новый закон?

Опубликованный 8 октября 2003 года новый закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в определенной степени, улучшает законодательство по местному самоуправлению, но при этом закладывает новые нарушения фундаментальной ст.3 Европейской хартии местного самоуправления.

Он очевидно лучше действующего закона тем, что в нем предотвращается или ограничивается существующее ныне самоуправство глав муниципальных образований, путем установления разделения органов местного самоуправления, в частности появляются: отдельно руководитель представительного органа и отдельно руководитель администрации. Плюсы закона в том, что в нем устанавливается гарантированная минимальная численность депутатов в представительных органах, подробно прописано территориальное общественное самоуправление и указана его организационно-правовая форма, закладывается процедура отзыва выборных лиц, зафиксирована наконец регистрация уставов муниципальных образований в органах юстиции, органы МСУ приближаются к людям, расширяется участие народа в самоуправлении, что направлено на развитие демократии и реализацию Конституции РФ.

В то же время, по некоторым позициям новый закон противоречит Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления.

Данный закон предусматривает двухуровневую систему местного самоуправления. Устанавливаются два варианта: первый - это чтобы муниципальные советы так сказать верхнего уровня выбирались населением непосредственно (то есть на обычных выборах, как все депутаты); и второй, чтобы эти советы формировались из глав муниципий нижнего уровня, часть из которых являются главами администраций, и из делегатов от нижестоящих советов.

Во-первых, этот второй вариант плох тем, что главы исполнительной ветви составят из себя представительный орган, что само по себе нецелесообразно. Более того, этот представительный орган будет вышестоящим по отношению к тем представительным органам, от которых будут делегированы эти главы муниципальных образований. Главы муниципальных образований (администраций) осуществляют исполнительные функции. Значит, они должны быть подотчетны (по Хартии) своим представительным органам, а их предлагается поставить над ними! Во-вторых, представительный орган призван осуществлять местное самоуправление, и он избирается прямым, всеобщим, тайным, равным и свободным голосованием. При двухуровневой схеме, предлагаемого типа, принцип прямых выборов отсутствует, нарушается, поскольку по новому закону нижестоящие органы (вместо всех избирателей) будут выбирать представителей в вышестоящие. Принятый закон содержит конкретный механизм перехода от первого варианта ко второму, который будет легко осуществляться под давлением исполнительных «ветвей» областной и муниципальной.

Такая схема является извращением демократии и нарушением Европейской хартии местного самоуправления.

Эта схема стимулирует произвол, коррупцию, воровство и все остальные пороки бесконтрольной единоличной власти.

Кроме того, новый закон запрещает депутатам представительных органов местного самоуправления (кроме 10% от их числа, или одного депутата, там, где в совете менее 10 человек депутатов!) работать на профессиональной, постоянной основе. Это ограничивает права органов местного самоуправления, на самостоятельное определение их структуры, гарантированные Конституцией РФ, и резко ограничивает возможности, а значит и самостоятельность представительных органов в их работе. При таком подходе депутаты, занятые на своей основной работе, не смогут реально и эффективно участвовать в подготовке и проработке документов, проектов решений. Этим будут заниматься работники администраций, естественно с уклоном в свою сторону. То есть опять по возможностям для работы администрации ставятся выше представительных органов.

Делается это под предлогом того, что надо экономить бюджетные средства. Но это опять или популистские сказки для дураков, или полная некомпетентность в проблематике и реальной работе, хотя, на самом деле, это то, чего давно добивались главы муниципалитетов. Например, у нас в области, сегодня на освобожденной основе в муниципалитетах работает всего с десяток депутатов, потому, что отнюдь не все хотят пойти на эту работу, чтобы потом, по окончании срока, оказаться безработными. Кроме того, сами главы администраций на местах активно выступают против перехода даже председателей местных советов на оплачиваемую работу в советах. Как сказал о депутатах один глава на слушаниях: «Они же будут везде свой нос совать и мешать работать, нам не нужны эти контролёры». При этом, что касается денег, депутаты сами себе устанавливают размер компенсации расходов на депутатскую деятельность, но уже не для работающих единиц, а для всех депутатов. Делайте выводы: где тут экономия и где польза для дела, для народа.

Отмечу еще одну важную проблему, которую решает расширение депутатского корпуса. Сейчас существует и нарастает нехватка квалифицированных муниципальных служащих, и увеличение депутатского корпуса дает возможность подготовки и отбора таких кадров.

При обсуждении президентского проекта, кто и какие поправки активно вносил и отстаивал?

Мне удалось заручиться поддержкой коллег – депутатов и от нашего Законодательного Собрания Ивановской области мы внесли в Государственную Думу поправки, направленные на приведение проекта в соответствие с Европейской Хартией и исправление тех минусов проекта о которых я здесь пишу и некоторых других. Выступая с ними на различных слушаниях в Гос.Думе, других и Санкт-Петербургском форуме, я наблюдал: кто и что отстаивал. К сожалению, все было очевидно. Главы администраций областей и особенно муниципалитетов, их сотрудники разных рангов хором сражались, как вы думаете за что? (Посмотрите стенограмму слушаний по этому закону на сайте комитета по местному самоуправлению Гос. Думы.)

Вы правильно догадались! За то, чтобы сохранить нормы старого закона №154-ФЗ, а именно не вводить разделение руководителей представительных и исполнительных органов местного самоуправления (то есть сохранить самовластие и бесконтрольность глав), и не устанавливать гарантированную минимальную численность представительных органов местного самоуправления (чтобы сохранить их малочисленными и подчиненными себе). К сожалению, за то же бились и представители СПС, под лозунгом свободы от всякого государственного регулирования местного самоуправления. Только ученые, специалисты в данной сфере выступали с позициями аналогичными нашей.

Что здесь можно сказать, в том числе и моим друзьям?

Всякая серьезная система должна предусматривать защиту от злоупотребления или от дурака (как говорят инженеры). На прессы ставят фотоэлементы, чтобы работник не остался без руки. В компьютерах львиная доля программ работает на самосохранение и защиту системы от ошибок оператора или происков взломщиков. В таком важнейшем деле, как управление и самоуправление, также следует предусматривать защитные механизмы, безусловно, только в разумных пределах, направленных именно на развитие и расширение демократии, и на защиту от узурпации власти! Так ведь те системные моменты, против которых выступают главы, как раз и направлены на защиту от узурпации!

Мне говорят, народ имеет право сам на референдуме определить, сколько депутатов должно быть в муниципальном совете. Конечно, говорю я. Но скажите, сколько граждан детально разбираются в работе органов местного самоуправления, и может устоять перед психологической обработкой, которую постоянно ведут государственные и муниципальные средства массовой информации, расписывая, какие дураки депутаты, сколько они тратят на себя денег, и что, чем меньше будет таких депутатов, – тем лучше? (Видел ли кто-нибудь, чтобы те же СМИ так же и столько же писали о главах, президентах и их чиновниках? Хотя численность бюрократии выросла в несколько раз с 1993 года, (сейчас в России чиновников больше чем в СССР в несколько раз) а число депутатов в десятки раз сократилось!) Многие ли из голосующих пенсионерок (привыкших безоговорочно верить СМИ) задумываются о том, а почему провластные СМИ так пишут? А кто финансирует эти СМИ? Приходит ли им в голову, что эти СМИ непосредственно управляются исполнительными ветвями властей всех уровней, и интерес у них всегда свой! Просто свой!

Поэтому для меня совершенно не удивительно, что после такой артподготовки на референдуме в Калуге жители проголосовали за минимальный состав местного совета. Иного быть просто не могло, при существующей несвободе слова.

Справедливости ради, отмечу, что и среди депутатов муниципалитетов, есть такие, кто выступает против увеличения численности депутатов в советах. При этом они, не стесняясь, говорят: «Это понизит значение голоса одного депутата.» Так говорят, обычно, те депутаты, которые за свою поддержку главы муниципалитета, что-то с него выторговывают, обычно квартиры, землю под установку гаражей, киосков и т.п. Естественно, когда депутатов много, у главы больше выбор, с кем и на какой основе договориться, или не договориться. На двести депутатов у него просто не хватит квартир, к тому же не все депутаты и продаются, а значит, решения будут не коррупционные, а в интересах дела.

Поэтому, когда президент внес проект, по которому в городе с населением от 100 тысяч до 500 тысяч жителей в муниципальном совете должно быть минимум 50 депутатов, я был рад за народ и за народовластие. Пожалуйста выбирайте численность, но не менее 50 человек: например из 50, 100, 150, а не из 5, 10 и 15. Заметьте, ведь не граждане, а кто-то поставит в бюллетене для голосования эти цифры. И только из них можно будет выбирать! Вы имеете право верить СМИ, что пять депутатов это хорошо. Я с 1990 года депутатствую третий срок, в четвертом представительном органе, имею большой опыт работы, соответствующее образование и не верю продажным и несвободным СМИ. Я считаю, 50 лучше, чем 5, например, для города Иваново, а 150 еще лучше. В горсовете 1990-1993 годов было 200 депутатов, и хорошо, активно работали. Тогда в горсовете кипела жизнь.

К сожалению, в принятом законе, главы добились больших успехов. Минимальную установленную численность депутатов они снизили вдвое. Так, что, для названного города, минимум составит 25 депутатов. Кроме того, они добились, чтобы в муниципальных образованиях, с численностью населения до одной тысячи, главы могли совмещать руководство представительным органом! А таких муниципальных образований по стране будет большинство, и из их представителей, то есть из этих глав (сами понимаете) смогут формироваться представительные органы районного уровня! Опять «вся власть главам администраций»!

Правда, частично учли и наши поправки, и вариант (второй) формирования представительных органов районного уровня из глав и делегатов, вместо их прямого избрания, сделали в законе отсроченным и вторичным. Кроме того, учли наши призывы, не рушить в один день всю систему самоуправления в стране, а вводить новое постепенно, давая доработать до конца срока избрания действующим органам местного самоуправления.

Характерная деталь. Мы внесли поправку, устанавливающую, что если глава не подписал решение представительного органа, не вернул его в установленный срок со своим мотивированным «вето» (То есть, по сути, бросил его в корзину, наплевав на весь представительный орган, как это бывает сейчас по действующему закону, и сохранено в проекте нового. Здесь гарантия полного произвола глав администраций совмещенных с главами местного самоуправления.), то документ должен выходить в свет за подписью председателя представительного органа, по истечении установленного срока. К сожалению, главы, заседавшие в рабочей комиссии провалили эту поправку, а в принятом законе написали, что глава обязан подписать решение. Но это же пустая декларация, если нет наказания за несоблюдение этой нормы. А ее нигде нет. Он не подпишет и все. Кто с ним будет судиться? Как это будет осуществляться на практике? Здесь главы отстояли свое «право» на произвол.

Главы и СПС так же выступали против, вводимого законом, создания большого числа муниципальных образований (на самом деле восстановления бывших до 1993 года) на уровне поселков, сельсоветов, населенных пунктов с численностью в тысячу человек и более, под теми же лозунгами. Одни - якобы ради экономии, другие – против покушения на свободу самим гражданам решать - нужны или нет им органы местного самоуправления и какого уровня.

Отвечу по пунктам. Во-первых, на этих уровнях поселков, сельсоветов все равно сейчас есть (!) чиновники, назначенные главами администраций. Они уже есть со своим аппаратом! Как были при советской и первой демократической власти с советами, так и остались, но с 1993 года без советов депутатов. Просто потому, что на местах нельзя, невозможно жить без местного управления и самоуправления. Так что финансовые и структурные изменения требуются минимальные, но эффект должен быть существенный. Одно дело повязанный по рукам, назначенный чиновник, с одной головой и одним интересом. И другое дело совет из избранных депутатов! Эффективность должна быть выше, хотя она зависит от депутатов, их компетентности и числа. Во-вторых, когда Б.Ельцин разогнал первые, демократически избранные, и демократически настроенные местные советы, да почти все областные и расстрелял Верховный Совет, он не вспоминал о правах народа на власть и самоуправление. В результате его действий сложилась ситуация, когда в России вся власть у чиновничества. Представители народа, это представительные органы, находятся в плачевном, бесправном состоянии. В нынешней России местное самоуправление реально возродить можно только сверху, недаром главы и их сателлиты так протестуют, и с ними вдруг смыкаются поборники полной свободы! Верно сказано, что крайности сходятся.

Это так же, как писал еще Г.К.Честертон: «Когда говорят, что не надо ругать англо-бурскую войну, пока она не кончилась, не стоит даже отвечать; с таким же успехом можно говорить, что нельзя преграждать матери путь к обрыву, пока она не свалилась.»

Свобода упасть с обрыва отличается от свободы двигаться между защитными ограждениями и предупреждающими знаками. Вместо того, чтобы сказать спасибо Президенту РФ за предлагаемую заботу и защитные, в данном редком случае, от произвола глав ограждения, СПС выступила заодно с ярыми сторонниками авторитаризма, то есть заодно с врагами свободы и демократии. Очень жаль.

Вольтер писал: «Свобода состоит в том, чтобы зависеть только от законов», вот и предложен такой закон, который направлен на сокращение произвола глав и чиновников, на расширение демократии, так надо отстаивать в нем, именно это, если вы действительно поборники свободы.

Я не хочу сказать, что все главы плохие люди. Нет. Порядочному главе нечего скрывать и некого бояться, ему большой и полноправный, компетентный представительный орган только в помощь, да и часть ответственности с него снимает. Просто вопрос надо решать системно. Создавать систему, которая независимо от отдельных лиц работает правильно, а не такую, которая рассчитана на авось. Авось глава окажется сразу и умным, и компетентным, и честным, и порядочным, и здоровым, и предприимчивым, и удачливым, и контактным, и заботливым, и энергичным, и еще каким-то хорошим, и все в одном лице! А если не окажется? До следующих выборов по миру ходить?

4. Выводы

Вообще, по моему мнению (которое я не раз высказывал и на слушаниях в Государственной Думе), чтобы улучшить деятельность местного самоуправления, нужно выполнять Хартию, вспомнить опыт новгородской и псковской республик, европейский и американский опыт (например, в городе Баффало, штата Нью-Йорк, США, при населении 220 тысяч жителей, муниципальный совет состоит из 75 депутатов):

Главными должны быть представительные органы из достаточно большого числа депутатов, для обеспечения компетентности и предотвращения коррупции.

В двухуровневой схеме (законопроекта) верхний представительный орган может формироваться или как сумма всех депутатов из нижестоящих советов, или избираться на прямых выборах. (В США советы округов, как и все представительные органы, избираются на прямых выборах!)

Главы муниципальных образований (лучше без них, но для тех, кому очень хочется) могут быть только с представительскими функциями, но отделенными от исполнительных функций.

Исполнительные функции могут быть только у глав администраций, нанимаемых по контракту представительным органом.

Только в этом случае, мы сможем начать повышать эффективность местного самоуправления. А представительные органы смогут выполнять свои основные функции: нормотворчество, управление, контроль!

К сожалению, не всё из предлагаемого мной и рядом специалистов соответствующих научных учреждений и ВУЗов, от общественных объединений муниципальных образований нашло отражение в новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Можно было бы сказать, что, в результате уступок главам, гора родила мышь, но все-таки новый закон по ряду позиций остается лучше старого, он гарантирует некоторые демократические основы местного самоуправления, расширяет базу народовластия, и, надеюсь, станет значительным шагом на пути восстановления и развития местного самоуправления в России.

Сергей Владимирович Вальков, депутат Законодательного Собрания Ивановской области, председатель Ивановской областной комиссии по правам человека,

координатор общественно-политической организации

«Ивановское областное общество прав человека»

***

Круглый стол «Общественный договор: бизнес и гражданское общество»

Документ представлен членами Оргкомитета А.А.Аузаном

НОВЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ДОГОВОР

Национальный проект

Преамбула

На протяжении нескольких последних лет развивается применение переговорных технологий в отношениях общества, бизнеса и власти. Важными этапами на этом пути стали Гражданский форум 2001 года, рабочие площадки, созданные для реализации достигнутых на Гражданском форуме договорённостей, «Тольяттинский диалог» 2002 года и др.

Но, как показал опыт предшествующих месяцев, действующая система правил и договорённостей не гарантирует общество и государство от колебаний политической линии и отступлений от стратегии развития, что создаёт угрозу экономической и социальной стабильности в России. Поэтому летом 2003 года представители видных деловых и гражданских организаций выступили с предложением о формировании нового общественного договора.

В современном мире понимание общественного договора значительно отличается от представлений философов эпохи Просвещения: во-первых, во второй половине ХХ века были проведёны экономические и социологические исследования, в результате чего была разработана актуальная для настоящего времени теория социального контракта; во-вторых, с середины 1970-х гг. и по настоящее время в ряде стран с различными культурными, социальными, экономическими и политическими условиями заключались открытые публичные соглашения ведущих социальных групп о взаимных обязательствах в тех или иных сферах.

Новый общественный договор для России – это национальный проект, включающий прямые соглашения крупных деловых и гражданских организаций по вопросам совместно определяемой повестки дня и план законопроектных работ, необходимый для реализации этих соглашений, а также предусматривающий механизмы отслеживания исполнения сторонами взятых на себя обязательств, в том числе продвижения и реализации законодательных инициатив.

Таким образом, основой нового общественного договора становятся взаимные обязательства организаций гражданского общества, деловых объединений и органов власти. Иными словами, общественный договор представляет собой не запрос от общества к власти, а план совместных действий, реализация которого предполагает определённые шаги от всех его участников.

Социальная ответственность бизнеса (предложения РСПП):

1. В области здравоохранения

Предложение бизнеса : Реализация целевой программы борьбы с одним заболеванием (условно: детская гемофилия или детский туберкулез). Программа рассчитывается на 2-3 года /масштаб финансирования подлежит оценке совместно с Правительством/.

Участие власти:

· Принятие закона «О благотворительности»;

· Поправки в налоговый кодекс, создающие льготный режим налогообложения для расходов на благотворительность;

· Участие Правительства (Минздрав РФ) в разработке программы

Участие гражданского общества:

· Участие в разработке закона о благотворительности и поправок в Налоговый кодекс

· Мобилизация организаций медиков, научных и других общественных организаций на участие в реализации программы

2. В области образования:

Предложение бизнеса: Программа компьютеризации сельских школ (с подключением к Интернет)

Участие власти:

· Принятие закона «О благотворительности»

· Поправки в налоговый кодекс, создающие льготный режим налогообложения для расходов на благотворительность

· Участие Правительства (Минобразование, Минсвязи, МЭРТ) в разработке программы

Участие гражданского общества

· Участие в разработке закона о благотворительности и поправок в Налоговый кодекс

· Мобилизация профессиональных организаций педагогов, специалистов в области информационных технологий и других общественных организаций на участие в реализации программы

3. В области развития ипотечного кредитования:

Предложение бизнеса: Создание работоспособной системы ипотечного кредитования жилья. Привлечение к программе жилищного кредитования кредитно-банковских организаций, принадлежащих членам РСПП

Участие власти:

· Разработка и принятие пакета законов по банковской реформе, призванных создать реальную конкуренцию в банковском секторе, способствовать снижению процента по кредиту ( возможно, через предоставление госгарантий жилищных кредитов)

· Создание государственных органов и механизмов реализации ипотечных программ (особенно в регионах)

Участие гражданского общества

· Участие в разработке законодательной базы

· Привлечение организаций потребителей к разработке и реализации программы (в т.ч. – защиты прав потребителей кредитных схем приобретения жилья)

· Разработка «Этического кодекса заемщика» - просветительско-рекомендательного документа для потребителей, реализующих кредитную схему приобретения жилья (бережливость, ответственность, планирование доходов и расходов и т.п.)

4. В области развития потребительского кредита:

Предложение бизнеса : Создание системы потребительского кредита (под доступный процент) на товары длительного пользования, особенно, в регионах. Привлечение к программе жилищного кредитования кредитно-банковских организаций, принадлежащих членам РСПП

Участие власти:

· Принятие закона «О залоге»

· Разработка и принятие пакета законов по банковской реформе, призванных создать реальную конкуренцию в банковском секторе, способствовать снижению процента по кредиту(возможно, через предоставление госгарантий жилищных кредитов)

Участие гражданского общества:

· Участие в разработке законодательной базы

· Привлечение организаций потребителей к разработке и реализации программ ( в т.ч –защиты прав потребителей кредитных схем)

Бизнес и политическая система (предложения «Деловой России»)

Существует несколько конкретных проблем, представляющих общественной стабильности в целом, собственности и перспективам экономического роста. На наш взгляд это:

· Избыточная зависимость политической системы от крупного бизнеса.

· «Грубый» лоббизм частных корыстных интересов.

· Культивирование во многом негативного образа предпринимателя и российского бизнеса в целом в медиа среде.

Решение этих проблем требует простых вещей: взаимной честности и взаимного доверия государственных органов и предпринимателей, а также бизнеса и медиа-сообществ. Но это невозможно без институционального и правового оформления их отношений.

Институциональное оформление означает, на наш взгляд:

· необходимость объединения предпринимателей в организации, признаваемые государством в качестве законных представителей предпринимательского «сословия».

· Разработки и правки ряда законодательных актов: закона о лоббизме, закона о банкротстве, закона о политических партиях, закона о гарантиях избирательных прав, закона о милиции и др.

· Создания рабочих групп, объединяющих представителей бизнеса, общественных организаций, медиасообщества по разработке проектов законодательных актов и программ по решению общих проблем.

· Осуществления на основе совместного участия объединений бизнеса, политических групп и медиа-сообществ постоянного мониторинга настроений населения и редакционной политики СМИ.

Предпринимательский климат (предложения «Опоры России»)

Диалог между бизнесом и властью, который начал развиваться в последние годы, уже доказал свою эффективность и необходимость. Во многом благодаря этому процессу, в стране проводится административная реформа, принят ряд важных законов, способствующих росту экономики, открывающих возможности для самореализации граждан в социально-экономической сфере. Делаются первые шаги к снижению налогового бремени, начата серьезная работа по ликвидации механизмов давления на предпринимателя правоохранительными органами. Последовательность в реализации начатых реформ – важнейшее условие для стимулирования роста предпринимательства в России, особенно малого и среднего, формирования среднего класса, укрепления и развития институтов гражданского общества, и, наконец, решения амбициозных задач по удвоению ВВП и ликвидации бедности в стране.

Сегодня бизнес демонстрирует растущую ответственность перед государством и обществом. Повышается уровень «прозрачности» компаний, совершенствуются методы и формы ведения предпринимательской деятельности, бизнес-сообщество все заметнее и активнее участвует в жизни страны.

Однако, несмотря на многообещающее начало диалога, между бизнесом и властью остается еще достаточно проблем, настоятельно требующих решения:

· Необоснованное вмешательство государства в деятельность бизнеса, коррупция, избирательность правоохранительной системы провоцируют бизнес на недобросовестность в исполнении законодательства, лоббирование своих интересов, создание условий для коррупции;

· Необоснованно высокая налоговая нагрузка, ограничивая возможности развития бизнеса, провоцирует использование различных способов оптимизации уплаты налогов.

· Вывоз капиталов из страны вследствие нестабильности и низкого качества законодательной базы, определяющей условия ведения предпринимательской деятельности, избирательности правоприменительной практики;

· Отсутствие публичной ответственности власти за неэффективные управленческие решения, отстранение институтов гражданского общества от процесса принятия решений и оценки их последствий вызывает отстраненность бизнеса от общественных и политических процессов.

Эти проблемы, представляется, могут быть решены в рамках программы нового общественного договора.

Предпринимательскому сообществу необходимо взять на себя следующие обязательства:

· Отказаться от привлечения административного ресурса для ведения конкурентной борьбы;

· Установить приоритет инвестициям в отечественную экономику;

· Создать систему выплаты общественных дивидендов, пропорциональных полученным в ходе приватизации преференциям, с целью поддержки социального благополучия населения;

· Рассматривать уплату налогов как обязательное условие добросовестной конкуренции, осуществлять контроль за соблюдением норм предпринимательской этики в системе саморегулируемых организаций;

· Разделить ответственность за принятие решений, определяющих стратегическое развитие страны, региона, города, через механизмы консультативных советов участвовать в решении оперативных вопросов управления, содействовать формированию гражданского общества;

Власти необходимо взять на себя следующие обязательства:

· Обеспечить прозрачность государственной деятельности, приемлемый уровень заработной платы и социальные гарантии государственным служащим, зависимость политической и должностной карьеры от репутации в обществе;

· Обеспечить предсказуемость законодательства как определяющий фактор экономической стабильности и благоприятного инвестиционного климата;

· Установить экономически обоснованный, реалистичный уровень налогообложения, позволяющий сохранять конкурентоспособность и не препятствующий развитию;

· Разграничить полномочия государственных институтов и структур власти всех уровней с распределением зон ответственности, обозначенных публично, создать механизмы контроля со стороны институтов гражданского общества за действиями государственной и муниципальной власти;

Гражданское общество осуществляет независимый контроль за исполнением взятых сторонами обязательств

Мониторинг (предложения «Народной ассамблеи»)

Во взаимных обязательствах организаций гражданского общества, деловых объединений и органов власти, которые становятся основой общественного договора, главное - не принятие, а исполнение. Поэтому все действия, совершаемые в рамках общественного договора, будут проходить процедуру общественного мониторинга.

Механизмы мониторинга могут быть различными:

· Создание национального совета/советов по приоритетным темам (сокращение бедности, обеспечение доступного жилья и т.п.);

· Применение технологий мониторинга, уже апробированных неправительственными организациями в отношении к бизнесу, как, например, рейтинги экологического ущерба (для этого предварительно нужно выполнить работу по сбору и анализу таких технологий).

· Применение технологий мониторинга, уже апробированных неправительственными организациями в отношении к власти, как, например, общественная экспертиза законопроектов с участием независимых аналитических центров.

Информационное обеспечение мониторинга (сбор и широкое распространение информации ходе реализации договоренностей) можно выполнять при помощи уже существующих информационных сетей.

Более сложная задача - оценка конечных результатов совместных действий. Для ее проведения стороны должны согласовать «индикаторы успеха», например, сокращение доли бедных на определенный процент; сокращение заболеваемости детей какой-либо болезнью на определенный процент и т.п.

Сегодня механизмы мониторинга как «обратной связи» с населением и основными группами интересов («стейкхолдерами») достаточно активно развиваются и по инициативе гражданских организаций, и по инициативе бизнеса. Помимо общественной экспертизы законопроектов, нужно назвать публичные слушания по местным и региональным бюджетам, а также по принятию градостроительных решений; мониторинг голосования фракций и отдельных депутатов по наиболее значимым для общества законам и т.п. Есть инициативы и со стороны бизнеса: компании создают координационные советы по социальному партнерству, общественный советы при Советах директоров; публикуют социальные отчеты. Однако «плотность коммуникаций» еще низка, поэтому принципиально важно привлечь к этому процессу медиа-сообщества.

Предлагаемый институциональный формат – создание национального наблюдательного совета по программе общественного договора с преимущественным участием институтов гражданского общества (сетевые гражданские организации, независимые экспертные институты, медиа-сообщества) и представительством интересов других сторон (объединений бизнеса, профсоюзов, власти). По отдельным направлениям возможно создание специальных комитетов.

Ответственные за выпуск от Оргкомитета: Л.А.Пономарев, Ю.В.Самодуров.

Редактор-составитель Е.В. Ихлов